城市更新按下加速键，不搞大拆大建

作 者丨李莎

编 辑丨张星

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（简称《意见》），为城市更新工作提供顶层设计。

《意见》提出多项城市更新目标，到 2030 年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显等。

为实现这些目标，《意见》提出八项主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。并明确要从建立健全实施机制、完善用地政策、健全多元化融资方式等六方面，加强对城市更新工作的支撑保障。

中指研究院研究总监吴建钦表示，《意见》为城市更新工作提供了顶层设计框架，下阶段各部门各地有望出台更多细化、可落地的支持性政策，合力推动我国城市更新工作进入多效益统筹、多模式创新、多机制支持、多要素保障、多主体参与的高质量发展期，推动城市开发建设方式转型与城市高质量发展。

城市更新提速

城市更新是城镇化发展的必然过程。2024 年我国常住人口城镇化率达到 67%，较上年末提高 0.84 个百分点。中国城市规划学会理事长杨保军表示，我国城市发展已进入以存量为主的新阶段，从解决 " 有没有 " 转向解决 " 好不好 " 问题，国家发展目标、市场需求、百姓诉求等都发生变化，城市建设必须主动适应这些变化，从关注增量、追求规模扩张、拉大城市框架转向关注存量、追求品质提升和结构优化。

2019 年中央经济工作会议首次强调了城市更新的概念，明确要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。其后，" 十四五 " 规划纲要首次提出实施城市更新行动，进一步明确城市更新在 " 十四五 " 期间的地位。近两年中央经济工作会议持续部署城市更新工作，2023 年明确要 " 实施城市更新行动 "，2024 年则调整为 " 大力实施城市更新 "，这也意味着政策力度将加大，相关工作推进节奏将加快。

今年首场国常会对城市更新工作进行部署，明确城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。今年政府工作报告进一步强调，要持续推进城市更新和城镇老旧小区改造，并对城市低效用地在开发、城市基础设施建设改造等展开部署。

杨保军表示，城市更新兼具社会和经济效益，既是民生工程，更是拉投资、扩内需、稳增长、促发展的重要抓手。当前我国经济面临结构调整、内部需求不足等挑战，城市更新是推动经济高质量发展的新引擎，通过对闲置土地与老旧建筑的盘活利用，激发城市经济活力，促进新产品、新技术、新业态、新模式的应用推广，有利于拉动投资、提振消费，并推动产业转型升级和科技创新发展。

今年全国两会期间，住房城乡建设部部长倪虹在记者会上介绍了一组数据，从 2019 年中央部署实施城市更新以来，全国已累计开工改造城镇老旧小区近 28 万个，惠及 1.2 亿居民；加装电梯超过 13 万部，增加停车位 380 万个，增设养老、托育设施近 8 万个，增加充电桩 105 万个，新增文化休闲、体育健身场所 3100 万平方米；更新改造地下管网约 50 万公里等。

吴建钦表示，近年来，城市更新在推进过程中仍然存在诸多的难点、堵点，需要顶层设计推动各地创新政策机制。《意见》多维度、多任务对城市更新工作进行部署，并明确系统性保障措施，为城市更新工作提供了顶层设计框架，对各地在 " 十五五 " 期间推动系列政策创新、制定重点任务、明确发展目标，具有重大的指导意义。

平安证券分析称，从去年年底召开的全国住房城乡建设工作会议，到今年 4 月召开的中央政治局会议，从会议部署来看，城市更新急迫性及重要性不断提升。《意见》的出台，再次凸显中央加力推进城市更新的决心，城市更新有望进一步提速。

告别大拆大建

在推进城市更新过程中，《意见》多次强调保留利用提升的重要性。《意见》在总体要求中强调，要坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护；坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的 " 面子工程 "" 形象工程 "。

在对城中村改造的部署中，《意见》要求，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建，" 一村一策 " 采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境。

谨慎拆建的原则在对既有建筑改造利用的部署中也有体现。如《意见》提出，稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造 D 级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上 C 级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行抗震加固。涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，按照相关法律法规予以维护和使用，" 一屋一策 " 提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，这意味着要转变城市开发建设方式，从资源投入的增量建设，转向闲置资源盘活、功能转换、补齐短板等存量利用。

但确有拆改需求的，也要积极推进，如《意见》提出，加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。

实际上，早在 2021 年 8 月，住建部就出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确实施城市更新行动要转变城市开发建设方式，坚持 " 留改拆 " 并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。该文件强调，要严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，防止城市更新变形走样。要坚持应留尽留，全力保留城市记忆。

城市更新项目往往资金需求量大、回报周期比较长，需要更多低成本、长周期资金的支持。为保障城市更新工作顺利推进，《意见》明确要健全多元化投融资方式，加大中央预算内投资等支持力度，明确中央财政要支持实施城市更新行动，地方政府要加大财政投入，要落实城市更新相关税费减免政策，并鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新等。

对此，银河证券表示，《意见》首次明确城市更新建设资金来源，主要包括预算内投资、超长期特别国债资金、地方专项债、各类金融机构的信贷支持、基础设施领域不动产投资信托基金、资产证券化和公司信用债。该机构认为，前期资金来源主体仍是各类政府债券，包括今年年初以来地方发行的专项债中已有部分资金投向城镇老旧小区改造和棚户区改造。接下来可以期待的增量政策或是政策性金融工具，例如通过 PSL 向政策性银行提供资金用于扩围基础设施基金，用作项目资本金。